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Sábado, 21 de Septiembre 2013
Resulta ya
habitual en nuestro país incluir entre los diferentes cánones para enjuiciar la
validez y/o eficacia de la normativa dictada por Estado, Comunidades Autónomas
y Entidades locales, al derecho europeo, originario y derivado. La primacía del
ordenamiento ordenamiento jurídico europeo y la responsabilidad de los Estados
por incumplimiento que del mismo deriva hacen necesaria en sistemas
constitucionales complejos como el nuestro la regulación del régimen jurídico
de tales responsabilidades concretando, en particular, a quien corresponde
asumirlas en cada caso.
Sin embargo,
aunque la cuestión haya sido abordada sectorialmente (fondos europeos, aguas,
mercado interior) y analizada en la jurisprudencia constitucional no ha sido
hasta fechas recientes cuando se ha afrontado su regulación general, realizada
a través del artículo 8 y la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
y, en desarrollo de la misma, del Real Real Decreto 515/2013, de 5 de julio,
por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y
repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión
Europea.
Vaya por delante que
el Tribunal Constitucional ha concretado el alcance de las competencias
estatales, refiriéndose a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de
subvenciones, limitándolo a la posición de ejecutor de las decisiones
previamente adoptadas por las instituciones europeas, sin que pueda ejercer en
modo alguno un control de oportunidad o prejuzgar hipotéticas responsabilidades
no declaradas por dichas instituciones. Ha afirmado, a este respecto, lo
siguiente:
“la
responsabilidad financiera de las Comunidades Autónomas, como consecuencia de
su gestión de subvenciones financiadas por la Unión Europea, no puede ser
determinada por la Administración del Estado de modo unilateral o previo, sino
que resulta exigible que las irregularidades sean determinadas y constatadas
por las propias instituciones comunitarias y ello genere, efectivamente, la
responsabilidad financiera del Estado. Pues bien, el precepto, en su tenor
literal, tiene un carácter impreciso, pues permitiría ir más allá de este marco
objetivo, toda vez que, su conexión con el apartado 1 del art. 7, no impugnado,
posibilitaría que la responsabilidad financiera del Estado no haya sido
establecida necesariamente por los órganos comunitarios (el apartado 1 habla de
«responsabilidades que se deriven de dichas actuaciones, incluidas las que
sobrevengan por decisiones de los órganos de la Unión Europea»), sino
unilateralmente por la propia Administración del Estado. En esta posible
interpretación, esta última ejercería un control de oportunidad, no previsto en
el art. 153 CE, que no se ajustaría a la Constitución, toda vez que «la
autonomía exige en principio … que las actuaciones de la Administración
autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, no pudiendo
impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a través de los
mecanismos constitucionalmente previstos. Por ello el poder de vigilancia no
puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia
jerárquica respecto de la Administración del Estado, pues, como ha tenido
ocasión de señalar este Tribunal, tal situación no resulta compatible con el
principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva
(Sentencia 4/1981, de 2 de febrero y 6/1982, de 22 de febrero)»(STC 76/1983, de
5 de agosto, FJ 12; en igual sentido, entre otras muchas, STC 118/1998, de 4 de
junio, FJ 26).
Sin embargo, si la
norma impugnada se interpreta entendiendo su conexión con el apartado 1 del
precepto en el sentido de que «las responsabilidades que se deriven de dichas
actuaciones» ha de sustentarse necesariamente en las correspondientes
«decisiones de la Unión Europea» que generen la responsabilidad financiera del
Estado, el art. 7.2 se acomodaría a la Constitución. De acuerdo con ello, la
resolución que adopten «los órganos competentes de la Administración General
del Estado», dando traslado de las mismas al Ministerio de Hacienda es una mera
concreción técnica que permite trasladar en nuestro orden interno desde el
Estado a la correspondiente Comunidad Autónoma la responsabilidad imputada a
aquél por las instituciones comunitarias. Y en esta interpretación, ninguna
duda existe acerca de que la regulación normativa en norma con rango de Ley de
ese traslado de responsabilidad financiera encuentra cobertura constitucional
en las reglas competenciales específicas del Estado que se conectan con los
distintos Fondos Europeos que se concretan en el apartado 1 del precepto, pues
respecto de todos ellos el Estado tiene atribuidas competencias (reglas
séptima, decimotercera y decimonovena del art. 149.1 CE), además de las que, en
todo caso, incumben en este punto al Estado ex art. 149.1.14 CE, pues esta
regla competencial incluye las relaciones financieras entre el Estado y las
Comunidades Autónomas. Importa señalar, por último, que en esta interpretación
las decisiones que adopte el Ministerio de Hacienda «para que se efectúen las
liquidaciones, deducciones o compensaciones financieras pertinentes» siempre
estarán sometidas al control jurisdiccional, y, en su caso, al de este
Tribunal” [Sentencia del Tribunal Constitucional 130/2013 (FJ. 9.D)].
El art. 8.1
de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, establece que “las Administraciones Públicas que
incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que
provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos
asumidos por España de acuerdo con la normativa europea, asumirán en la parte
que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se
hubiesen derivado. En el proceso de asunción de responsabilidad a que se
refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la
administración o entidad afectada”. En la disposición adicional segunda, por
otra parte, tras reiterarse el principio de responsabilidad del precepto
transcrito, se desarrolla el procedimiento para ello atribuyéndose la
competencia al Consejo de Ministros, previa audiencia de las administraciones o
entidades afectadas, previendo “la compensación o retención de dicha deuda con
las cantidades que deba transferir el Estado a la Administración o entidad
responsable por cualquier concepto, presupuestario y no presupuestario”.
No hay límites
subjetivos a la exigencia de responsabilidad, al incluirse todas las administraciones
públicas y cualesquiera otras entidades integrantes del sector público, sin
distinción de naturaleza pública o privada. De hecho, el art. 2 del citado Real
Decreto 515/2013 lo ratifica remitiendo expresamente su ámbito subjetivo de
aplicación al establecido en el art. 2 de la Ley Orgánica 2/2012. El ámbito
objetivo, por otra parte, resulta igualmente amplio y alcanza, de acuerdo con
la expuesta jurisprudencia constitucional, dado que se exige sanción al Reino
de España con carácter ejecutivo por las institucionales europeas, cualesquiera
actuaciones u omisiones contrarias al Derecho de la Unión Europea, incluyendo
en todo caso entre ellas la transposición tardía o incorrecta de directivas
europeas, la adecuación tardía o incorrecta de la normativa autonómica a la
legislación básica estatal dictada en cumplimiento de Derecho de la Unión, el
mantenimiento en vigor o aprobación de normas contrarias al mismo o la falta de
ejecución o ejecución incorrecta de sentencias, actos o decisiones dictados por
las institucionales europeas.
A partir de ahí el
Real Decreto 515/2013 regula un procedimiento rápido, con dos trámites de
audiencia (respecto del acuerdo de iniciación y la propuesta de resolución) y
atribuye la competencia resolutoria, conforme a la Ley Orgánica 2/2012, al
Consejo de Ministros desarrollando los mecanismos de repercusión de las
responsabilidades esbozados en la Ley incluyendo intereses de demora. El
derecho del Estado a determinar y repercutir las correspondientes
responsabilidades por incumplimiento prescribirá a los cuatro años desde que
haya éste satisfecho la sanción impuesta por las instituciones europeas.
En tiempos de
escasez a cada cual lo suyo.
Cuando no hay para repartir a cada uno lo suyo.
Resulta ya
habitual en nuestro país incluir entre los diferentes cánones para enjuiciar la
validez y/o eficacia de la normativa dictada por Estado, Comunidades Autónomas
y Entidades locales, al derecho europeo, originario y derivado. La primacía del
ordenamiento ordenamiento jurídico europeo y la responsabilidad de los Estados
por incumplimiento que del mismo deriva hacen necesaria en sistemas
constitucionales complejos como el nuestro la regulación del régimen jurídico
de tales responsabilidades concretando, en particular, a quien corresponde
asumirlas en cada caso.
Sin embargo,
aunque la cuestión haya sido abordada sectorialmente (fondos europeos, aguas,
mercado interior) y analizada en la jurisprudencia constitucional no ha sido
hasta fechas recientes cuando se ha afrontado su regulación general, realizada
a través del artículo 8 y la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
y, en desarrollo de la misma, del Real Real Decreto 515/2013, de 5 de julio,
por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y
repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión
Europea.
Vaya por delante que
el Tribunal Constitucional ha concretado el alcance de las competencias
estatales, refiriéndose a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de
subvenciones, limitándolo a la posición de ejecutor de las decisiones
previamente adoptadas por las instituciones europeas, sin que pueda ejercer en
modo alguno un control de oportunidad o prejuzgar hipotéticas responsabilidades
no declaradas por dichas instituciones. Ha afirmado, a este respecto, lo
siguiente:
“la
responsabilidad financiera de las Comunidades Autónomas, como consecuencia de
su gestión de subvenciones financiadas por la Unión Europea, no puede ser
determinada por la Administración del Estado de modo unilateral o previo, sino
que resulta exigible que las irregularidades sean determinadas y constatadas
por las propias instituciones comunitarias y ello genere, efectivamente, la
responsabilidad financiera del Estado. Pues bien, el precepto, en su tenor
literal, tiene un carácter impreciso, pues permitiría ir más allá de este marco
objetivo, toda vez que, su conexión con el apartado 1 del art. 7, no impugnado,
posibilitaría que la responsabilidad financiera del Estado no haya sido
establecida necesariamente por los órganos comunitarios (el apartado 1 habla de
«responsabilidades que se deriven de dichas actuaciones, incluidas las que
sobrevengan por decisiones de los órganos de la Unión Europea»), sino
unilateralmente por la propia Administración del Estado. En esta posible
interpretación, esta última ejercería un control de oportunidad, no previsto en
el art. 153 CE, que no se ajustaría a la Constitución, toda vez que «la
autonomía exige en principio … que las actuaciones de la Administración
autonómica no sean controladas por la Administración del Estado, no pudiendo
impugnarse la validez o eficacia de dichas actuaciones sino a través de los
mecanismos constitucionalmente previstos. Por ello el poder de vigilancia no
puede colocar a las Comunidades Autónomas en una situación de dependencia
jerárquica respecto de la Administración del Estado, pues, como ha tenido
ocasión de señalar este Tribunal, tal situación no resulta compatible con el
principio de autonomía y con la esfera competencial que de éste deriva
(Sentencia 4/1981, de 2 de febrero y 6/1982, de 22 de febrero)»(STC 76/1983, de
5 de agosto, FJ 12; en igual sentido, entre otras muchas, STC 118/1998, de 4 de
junio, FJ 26).
Sin embargo, si la
norma impugnada se interpreta entendiendo su conexión con el apartado 1 del
precepto en el sentido de que «las responsabilidades que se deriven de dichas
actuaciones» ha de sustentarse necesariamente en las correspondientes
«decisiones de la Unión Europea» que generen la responsabilidad financiera del
Estado, el art. 7.2 se acomodaría a la Constitución. De acuerdo con ello, la
resolución que adopten «los órganos competentes de la Administración General
del Estado», dando traslado de las mismas al Ministerio de Hacienda es una mera
concreción técnica que permite trasladar en nuestro orden interno desde el
Estado a la correspondiente Comunidad Autónoma la responsabilidad imputada a
aquél por las instituciones comunitarias. Y en esta interpretación, ninguna
duda existe acerca de que la regulación normativa en norma con rango de Ley de
ese traslado de responsabilidad financiera encuentra cobertura constitucional
en las reglas competenciales específicas del Estado que se conectan con los
distintos Fondos Europeos que se concretan en el apartado 1 del precepto, pues
respecto de todos ellos el Estado tiene atribuidas competencias (reglas
séptima, decimotercera y decimonovena del art. 149.1 CE), además de las que, en
todo caso, incumben en este punto al Estado ex art. 149.1.14 CE, pues esta
regla competencial incluye las relaciones financieras entre el Estado y las
Comunidades Autónomas. Importa señalar, por último, que en esta interpretación
las decisiones que adopte el Ministerio de Hacienda «para que se efectúen las
liquidaciones, deducciones o compensaciones financieras pertinentes» siempre
estarán sometidas al control jurisdiccional, y, en su caso, al de este
Tribunal” [Sentencia del Tribunal Constitucional 130/2013 (FJ. 9.D)].
El art. 8.1
de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, establece que “las Administraciones Públicas que
incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que
provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos
asumidos por España de acuerdo con la normativa europea, asumirán en la parte
que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se
hubiesen derivado. En el proceso de asunción de responsabilidad a que se
refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la
administración o entidad afectada”. En la disposición adicional segunda, por
otra parte, tras reiterarse el principio de responsabilidad del precepto
transcrito, se desarrolla el procedimiento para ello atribuyéndose la
competencia al Consejo de Ministros, previa audiencia de las administraciones o
entidades afectadas, previendo “la compensación o retención de dicha deuda con
las cantidades que deba transferir el Estado a la Administración o entidad
responsable por cualquier concepto, presupuestario y no presupuestario”.
No hay límites
subjetivos a la exigencia de responsabilidad, al incluirse todas las administraciones
públicas y cualesquiera otras entidades integrantes del sector público, sin
distinción de naturaleza pública o privada. De hecho, el art. 2 del citado Real
Decreto 515/2013 lo ratifica remitiendo expresamente su ámbito subjetivo de
aplicación al establecido en el art. 2 de la Ley Orgánica 2/2012. El ámbito
objetivo, por otra parte, resulta igualmente amplio y alcanza, de acuerdo con
la expuesta jurisprudencia constitucional, dado que se exige sanción al Reino
de España con carácter ejecutivo por las institucionales europeas, cualesquiera
actuaciones u omisiones contrarias al Derecho de la Unión Europea, incluyendo
en todo caso entre ellas la transposición tardía o incorrecta de directivas
europeas, la adecuación tardía o incorrecta de la normativa autonómica a la
legislación básica estatal dictada en cumplimiento de Derecho de la Unión, el
mantenimiento en vigor o aprobación de normas contrarias al mismo o la falta de
ejecución o ejecución incorrecta de sentencias, actos o decisiones dictados por
las institucionales europeas.
A partir de ahí el
Real Decreto 515/2013 regula un procedimiento rápido, con dos trámites de
audiencia (respecto del acuerdo de iniciación y la propuesta de resolución) y
atribuye la competencia resolutoria, conforme a la Ley Orgánica 2/2012, al
Consejo de Ministros desarrollando los mecanismos de repercusión de las
responsabilidades esbozados en la Ley incluyendo intereses de demora. El
derecho del Estado a determinar y repercutir las correspondientes
responsabilidades por incumplimiento prescribirá a los cuatro años desde que
haya éste satisfecho la sanción impuesta por las instituciones europeas.
En tiempos de
escasez a cada cual lo suyo.
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