Ley de la Reforma Local (Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local que aprueba el Gobierno y ordena no cumplir EL GOBIERNO
II) MARCO JURÍDICO DE LA
COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO Y LA LEY DE REFORMA LOCAL.
III) ARGUMENTOS JURÍDICOS SÓLIDOS
PARA DETERMINAR QUE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL AL DESARROLLO ES COMPETENCIA
PROPIA LOCAL.
IV) RESOLUCIONES JUDICIALES
SOBRE ACTIVIDADES INTERNACIONALES EFECTUADAS POR LOS MUNICIPIOS
V) CONCLUSIONES
I) Aclaraciones
sobre la Ley de Reforma Local.
Antes sí me gustaría, y antes de abordar el tema principal, Cuál
es, si la Cooperación Internacional al Desarrollo (CID) es una competencia
propia municipal, me gustaría dar unas pinceladas sobre la mencionada Ley de
Reforma, que desde su publicación ha generado una gran cantidad de foros de
debate y de coloquios por su especial complejidad y trascendencia para todos
aquellos que nos movemos en el mundo local.
1) El
Proyecto de Ley de Reforma ha sido el Proyecto más discutido en la presente
legislatura habiéndose
elaborado más de treinta borradores, siendo el primero en julio de 2.012,
si bien con el Gobierno anterior también se desarrolló un número importante de
Borradores de lo que entonces se llamó “Libro Blanco” de la Reforma de la
Administración Local, que no llegó a cuajar, ni apareció su publicación en el
BOE., siendo dicho Proyecto de Libro Blanco un proyecto de texto legal,
totalmente diferente al aparecido en el BOE de 30 de diciembre de 2.013.
2) La
Ley de Reforma, no es una
auténtica Ley, queda vigente la Ley 7/85,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que es reformada en
algunos de sus artículos y la Ley de Grandes Ciudades de diciembre de 2003 y
hay que ver en el futuro como coexisten y como cohabitan estas dos leyes,
como pueden vivir un mismo
alma en dos textos legales
diferentes.
3) La
Reforma Local se inscribe en un contexto de crisis económica del Estado y supone un cambio en la estructura
territorial en el eslabón más débil, después de 30 años de vigencia de la Ley
7/85 y después de más de 20 modificaciones legales, emerge la economía financiera teniendo un efecto transversal sobre las competencias tradicionales
de las Corporaciones Locales, lo instrumental, la insuficiencia financiera, se
convierte en sustantivo,
siendo esta Ley elaborado el Ministerio de Hacienda
y Administraciones Publicas.
4) La
Ley de Reforma ha sido diseñada para servir de soporte a la Ley Orgánica 2/2010, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, de la que es tributaria, así como toda
la constelación de Normativas dictadas por el legislativo desde dicha fecha,
pues lo que se persigue, sustantivamente, es lograrla Estabilidad
Presupuestaria como objetivo básico del Gobierno.
5) La
Ley de Reforma persigue Clarificar las competencias municipales evitando
duplicidad con las competencias de otras Administraciones Públicas, esto es un
tema de crucial importancia para los Ayuntamientos, es decir, como se conjuga
las competencias del artículo 25.2 de la Ley de Reforma con respecto al antiguo
artículo 25 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local.
Los Municipalistas
nos hacemos las siguientes preguntas:
¿Que pasa con competencias como Juventud,
drogadicción, empleo, desarrollo económico, mujer servicios sociales, educación, ya que se deroga expresamente el
artículo 28 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local, que establecía las competencias complementarias municipales.?
¿Cuáles son los efectos de la Disposición Adicional Decimoquinta, que establece la
asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la
educación?
¿Cuáles son los efectos de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 27 de Reforma sobrela
Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la
salud?
¿Cuáles son los efectos de la Disposición Transitoria Segunda de
la Ley 27 de Reforma en cuanto a la Asunción por las Comunidades Autónomas de
las competencias a los Servicios Sociales, y de promoción y reinserción social?
¿Qué pasa con los Servicios de Inspección Sanitaria? Que conforme
la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 27 de Reforma, a los seis
meses de la publicación de la misma, es decir, el 30 de junio de este año, pasa
a las Comunidades Autónomas.
Habría que ver si las Diputaciones Provinciales y las Comunidades
Autónomas Uniprovinciales y pluriprovinciales están en el día de hoy preparando
unidades administrativas básicas para atender a las nuevas competencias que le
demanda el nuevo texto legal, si bien y por lo que he podido otear en el
horizonte, nada de esto y por el momento se está produciendo.
El tema
competencial es el tema crucial en la reforma local y
sobre los cuales hay inquietudes e incertidumbres por los funcionarios
municipales y personal laboral que sirven a competencias municipales que están
en tela de juicio.
En definitiva, lo que pretende la Ley de Reforma es en avanzar en
el principio de “una Administración, una Competencia”, y se trata de evitar el
problema de solapamientos competenciales entre
Administraciones hasta ahora existentes, si bien lo hace en el sentido
equivocado ya que en vez de remitir competencias a las Comunidades Autónomas,
produciendo una centralización en la regionalización, debería de haber, y en
virtud del principio de subsidiaridad, haber remitido competencias de las
Comunidades Autónomas a los Municipios con las consiguientes partidas
presupuestarias.
En el tema objeto de nuestro análisis se trata de determinar, en
definitiva, si la CID es una competencia municipal que no supone solapamientos
competenciales con las competencias de otras Administraciones Públicas, en esta
materia.
6) La
Ley de Reforma pretende Racionalizar
la estructura organizativa de la Administración Local, reforzando las
Diputaciones Provinciales, lo cual es un tema que afecta a Municipios
inferiores a 20.000 habitantes, en lo relativo a la coordinación de los
servicios públicos esenciales básicos en dichos Municipios.
7) Limita
los sueldos de los Alcaldes y Concejales y pretende limitar los a funcionarios
de carrera y personal laboral al servicio de las Corporaciones Locales con
plena vulneración del principio de Negociación colectiva muy desarrollado en el
ámbito local y que constituye una manifestación del principio de Libertad
Sindical reconocido como derecho fundamental en Sentencias del Tribunal
Constitucional.
8) Refuerza
la función Interventora Municipal, que debe de realizar informes exhaustivos
sobre la economía financiera municipal y mandarla a la Administración del
Estado.
9) En
la Ley de Reforma hay
mandatos dirigidos a
las Comunidades Autónomas y Diputaciones Provinciales que podrían dificultar la
gestión del proceso de ejecución de la Ley de Reforma, sobre todo en el tema de
Asunción de competencias en materia de Inspección Sanitaria, educación,
servicios sociales y salud, como con anterioridad pusimos de manifiesto.
10) La
Ley de Reforma supone un embridamiento de las competencias municipales y un
retranqueo de la línea de la autonomía municipal en España y una reducción de
la autonomía local.
11) Va
a suponer un semillero de
conflictos jurídicos importantes
ya que subyace una alteración del papel de los Municipios en España, que ya se
había consolidado después de tantos años de democracia y, en efecto, en el día
de hoy podemos decir que más de 2.000 Municipios en España han interpuesto
recurso de inconstitucionalidad por vulnerar la autonomía municipal, ante el
Tribunal Constitucional controla Ley de Reforma y
12) La
Ley quita potencia creativa al Municipio y se incorpora el criterio de eficiencia que vale igual para un roto que para
un descosido y supone una imagen británica de la autonomía municipal.
Una vez hechas estas reflexiones en 12 apartados sobre la Ley de
Reforma conviene desarrollar una serie de argumentos jurídicos de gran solidez
para llegar al objeto del título de nuestra Ponencia y es que la CID es una
competencia propia Municipal, y en este sentido:
II) El Marco
jurídico de la Cooperación Internacional al Desarrollo ( CID) y la Ley de
Reforma Local.
-La Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local, antes de la Reforma de la Ley 27 de Reforma, no hacía referencia a la
CID como competencia municipal y obviamente se hacía cooperación Internacional
desde los Gobiernos Locales y con las siguientes coberturas legales:
-La Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional al
Desarrollo del Estado en su artículo 20 hablaba y habla, pues no ha sido
derogado, de la “Cooperación para el Desarrollo de las Comunidades Autónomas y
Entidades Locales”.
En este sentido, establecía:
1. La
cooperación para el desarrollo que se realice desde las Comunidades Autónomas y
las entidades Locales, expresión
solidaria de sus respectivas sociedades, se inspira en los principios objetivos
y prioridades establecidas en la sección 2ª del capítulo I de la presente Ley.
2. La
acción de dichas entidades en la cooperación para el desarrollo se basa en los principios de autonomía
presupuestaria y autorresponsabilidad en su desarrollo y ejecución, debiendo respetar las líneas generales
y directrices básicas establecidas por el Congreso de los Diputados a que se
refiere el artículo 15.1 de la presente Ley y el principio de colaboración entre Administraciones públicas en
cuanto al acceso y participación de la información y máximo aprovechamiento de los
recursos públicos.”
-La Ley 13/1999, de 29 de abril, de Cooperación al Desarrollo de
la Comunidad Autónoma de Madrid establece en su artículo 8:
“La CAM
llevará a cabo una política activa de colaboración con los
Ayuntamientos de la Región que destinen cursos ala Cooperación al Desarrollo…
Además la CAM impulsará la participación de los Ayuntamientos en acciones de
cooperación al Desarrollo…”
Pues bien, el articulo 25 párrafo 2 de la Leyde Reforma establece
y es importante fijarse en los términos “EL MUNICIPIO EJERCERÁ EN TODO CASO
COMO COMPETENCIAS PROPIAS, EN
LOS TÉRMINOS DE LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS,
EN LAS SIGUIENTES MATERIAS…”, por supuesto no hace referencia a la Cooperación
Internacional al Desarrollo, ni a las oficinas Municipales de Información al
Consumidor (O.M.I.C.) (que sí estaba anteriormente a la Reforma) y tras la
derogación del artículo 28 de la Ley de Bases, el tema de mujer y otras
competencias podrían estar en el alero.
Por lo tanto, la Ley de la Reforma no añade nada nuevo a lo que se
establecía antes de la Reforma en materia de Cooperación al Desarrollo, pero
que quede claro que la Ley de Reforma:
- No deroga la Ley estatal de CID, Ley 23/1998 en su articulo 20
antes desarrollado
- Ni obviamente deroga en Andalucía el artículo 247 del Estatuto
de Autonomía que no podría ya que el Estatuto tiene el rango de Ley Orgánica.
- Ni en lo que se refiere a la Comunidad Autónoma de Madrid,
deroga la Ley 13/1999 de Cooperación al Desarrollo en su artículo 8.
Esta es una cuestión que creo que esta clara y es de gran
importancia
III) Argumentos
jurídicos sólidos para determinar que la Cooperación Internacional al
Desarrollo es competencia propia Municipal.
Vamos, pues, a buscar una serie de Argumentos Sólidos Jurídicos para determinar que la CID puede
desarrollarse por las CC.AA., por los Ayuntamientos y es legal, yo diría
completamente legal su desarrollo, y que se trata de una COMPETENCIA PROPIA
MUNICIPAL y por varias razones.
1) No
ha sido prohibida expresamente la CID por la Ley de la Reforma, no hay una cláusula expresa y explícita
derogatoria de esta actividad por
la legislación de Reforma y cuando “la Ley no distingue” “nosotros no podemos
distinguir”.
2) El
artículo 25.2 de la Ley de Reforma no establece competencias. Se debe de
entender como un listado de
Materias sobre los que debe
de haber algún tipo de competencias al Municipio ya que si el Estatuto no es
competente en materia de Servicios Sociales no puede quitar o poner
competencias
3) El
régimen jurídico de las competencias propias debe
de interpretarse a la luz del sistema de distribución de
competencias del
Estatuto y CC.AA. y en este sentido el artículo 2 de la Ley de Bases no ha sido
derogado y sigue vigente.
El artículo 2 de la Ley de Bases no debemos de olvidar que dice lo
siguiente:
“Para la efectividad de la autonomía garantizada
constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y de las
Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública,
según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los
Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos
asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las
competencias que proceda en atención a las características de la actividad
pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de
conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de
la gestión administrativa a los ciudadanos.”
El modelo de la
Ley de Reforma debe de ser
interpretado conforme estipula el bloque de constitucionalidad.
En este sentido traemos una vez más a colación la STCde 2 de febrero de 1981 que establece:
“Que la Constitución Española prevé una distribución vertical de
poderes por la que resulta la participación en su ejercicio de entidades
territoriales de distinto rango (Art. 137 CE), resultando una concepción amplia
y compleja del Estado (en definitiva: un modelo de Estado, compuesto por una
pluralidad de organizaciones, municipios, provincias y Comunidades Autónomas)
de carácter territorial, dotadas todas ellas de Autonomía”.
Y en este mismo sentido defendiendo la autonomía Municipal no
podemos olvidar las siguientes Sentencias del T.C.
- STC de 28 de julio de 1981 yla Sdel TC de 27 de febrero de 1987.
4) ¿Qué
se entiende por competencia propia? Son competencias propias las establecidas
en el artículo 25.2 de la Ley de Reforma o forman parte de las competencias
propias reconocidas y atribuidas a los Municipios por la legislación sectorial
estatal o bien autonómica.
¿He aquí el “quid” de la cuestión?
En esta materia la Ley de Reforma ha introducido unas buenas dosis
de confusión, pues efectivamente la pretensión no escrita en la Ley era que ese
listado del artículo 25.2 LBRL fuera de “competencias tasadas”, pero ello, tal
como se dirá, aparte de no estar expresamente explicitado en ningún pasaje de la
Ley ni en su preámbulo, choca directamente con el sistema constitucional de
distribución de competencias y, concretamente, con la arquitectura estructural
y de principios de la LBRL, donde –no se olvide– los mandatos de la propia Ley
de Reforma que modifican aquel texto normativo se insertan.
Por tanto, el listado de materias (que no de competencias)
reconocido en el artículo 25.2 de la LBRL no puede ser calificado como una
relación de competencias municipales tasadas, pues la función de ese listado
material, conforme ha reconocido la propia jurisprudencia constitucional, no es
otro que por parte del Estado (de legislador básico) se garantice la autonomía
local, también en su dimensión competencial.
5) La entrada en vigor dela Ley de la Reforma no supone una
refundación absoluta del sistema de Gobiernos Locales en España.
Asumiendo algunos argumentos del Vademecum sobre la Ley de Reforma
publicado en el Diario del Derecho Municipal, y, como es fácil presumir la
entrada en vigor de la Ley de Reforma no puede actuar como si supusiera una
refundación absoluta del sistema de gobiernos locales en España. El legislador
local básico no ha escrito sobre una hoja en blanco. Pretender esa lectura
(imposible constitucionalmente) sería tanto como concebir que toda la
legislación sectorial autonómica habría quedado “desplazada” por ese nuevo
marco básico.
Esta lectura es insostenible, pues además olvida paladinamente el
principio de continuidad de los servicios públicos locales. Y contradice
frontalmente lo previsto en la disposición transitoria segunda de la LBRL, que
no ha sido derogada por la Ley de Reforma. Allí se dice que hasta tanto la
legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas que se dicte de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.2, los municipios conservarán
las competencias que les atribuye la legislación sectorial vigente en la fecha
de entrada en vigor de esta Ley. Aunque esta disposición está referida al
momento de aprobación de la LBRL en 1985, no ha sido derogada por la Leyde
Reforma.
En este sentido hemos de poner de manifiesto el Decreto-Ley 1/2014,
de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los
servicios públicos en Castilla y León (Boletín Oficial de Castilla y León de 31
de marzo de 2014, que establece:
“Las competencias atribuidas a las Entidades Locales de Castilla y
León por las leyes de la Comunidad Autónoma anteriores a la entrada en vigor
dela Ley27/2013, del 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad dela
Administración Local, se ejercerán por las mismas de conformidad a las
previsiones contenidas en la norma de atribución, en régimen de autonomía y
bajo su propia responsabilidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo
7.2 dela Ley7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, todo ello sin
perjuicio de lo dispuesto en los artículos siguientes del presente
Decreto-Ley”.
6) La Ley de Reforma no tiene “efectos
retroactivos” sobre las competencias que ejercen los Gobiernos Locales.
¿Qué pasa con las competencias que hasta ahora ejercían los
Gobiernos Locales?
En efecto, esa aplicación “retroactiva” de las previsiones del
artículo 7.4 a situaciones preexistentes plantea objeciones formales y
materiales o estrictamente jurídicas, frente a otras que se pueden encuadrar en
el plano de la razonabilidad y de la eficiencia.
Las objeciones formales se refieren al sistema de fuentes del
Derecho. Las leyes, salvo que ello se exceptúe en la propia norma, se aplican
siempre “pro futuro”, tal como indica expresamente el artículo 2.3 del Título
Preliminar del Código Civil. Por ello parece adecuado afirmar que esas premisas
normativas del artículo 7.4 LBRL sólo se aplicarán a partir de la entrada en
vigor dela Leyde Reforma y para aquellas competencias o actividades que se
emprendan desde ese momento. A ello se suma un dato normativo que no es en
absoluto in diferente, como es que el propio artículo 7.4 habla, en efecto, “de
nuevas competencias”, lo que parece razonable por lo que ahora se dirá.
Pero lo que no se puede pretender es que algo que legítimamente
venían ejerciendo los Ayuntamientos durante años o décadas se torne de la noche
al día en una actividad “fuera de ordenación” que requiera iniciar esos
expedientes para solicitar los citados informes. La norma no establece esa
obligación para las situaciones pretéritas, sino solo y exclusivamente para las
nuevas. En este sentido ver las respuestas que se recogen en el Vademecum sobre
la Ley de Reforma publicada porla Federación de Municipios de Cataluña, que
asumimos, íntegramente.
7) ¿Qué se entiende por Duplicidad? Y en materia del CID, en el
supuesto hipotético de aplicación del artículo 7.4 dela Leyde Reforma.
Pero lo más importante es que, de acuerdo con el Informe sobre
Análisis y Funcionamiento Institucional de la Comunidad Autónoma (denominado
“Informe de Duplicidades”), aprobado por el Consejo de Gobierno el 4 de febrero
de 2014,la Viceconsejería de Relaciones Institucionales del Departamento de
Administración Pública y Justicia del Gobierno Vasco establece criterios
comunes para los distintos Departamento de lo que deba entenderse por
“duplicidades” y por “ejecución simultánea”. En todo caso, en línea con lo aquí
expuesto, “la ejecución simultánea requiere que dos o más Administraciones
Públicas lleven a cabo una misma actividad, servicio o prestación sobre el
mismo territorio y sobre las mismas personas, sin que esas actividades o
servicios tengan la consideración de complementarios”. , siendo totalmente
imposible por lo amplio de la proyección de la CID que se pudieran dar
duplicidades, y para poner un ejemplo, quela Diputaciónde Sevilla, la Juntade
Andalucía o el Ayuntamiento de Sevilla confluyan en un mismo país, en un mismo
Municipio y sobre las mismas personas para hacer una labor de CID, eso es casi,
materialmente imposible y de ser así se podría darse Duplicidad, pero considero
que harto improbable que en el marco de la CID pudieran darse las mismas.
8) Pero la prueba contundente de que todo lo que decimos es así lo tenemos en la Ley 2/2014, de 25 de
marzo, DE LA ACCIÓN Y DEL
SERVICIO EXTERIOR DEL ESTADO (BOE
de 26 de marzo de 2014).
El Legislador en menos de 3 meses después de dictarla Ley27/2013,
de 27 de diciembre, dictala Leyde Acción y de Servicio Exterior del Estado. Y
que dice esta Ley:
1) Art. 5.
SUJETOS DE ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO.
Son sujetos dela Acción Exterior del Estado, los órganos constitucionales,
las Administraciones Públicas y los órganos administrativos, instituciones y
entidades que, en el ejercicio de sus propias competencias, actúan y se
proyectan en el exterior.
2) Artículo 11, párrafo 1, dela Leyde Acción y de Servicio Exterior
del Estado.
Las actividades que las Comunidades Autónomas, las Ciudades
Autónomas y las entidades que integranla Administración Local puedan realizar
en el exterior en el marco de las competencias que les sean atribuidas por la
Constitución, por los Estatutos de Autonomía y las leyes, respetarán los
principios que se establecen en esta ley y se adecuarán a las directrices,
fines y objetivos de la Política Exterior fijados por el Gobierno.
3) El artículo 11,
párrafo 4, de la Ley de Acción y Servicio Exterior del Estado, que establece
que las Entidades Locales pueden celebrar acuerdos internacionales
administrativos en ejecución de un tratado internacional y acuerdos no
normativos con sujetos de Derecho Internacional si bien deberán de ser
informados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, quizá, se
esté refiriendo el Legislador a los Hermanamientos entre Municipios, pero para
ello apuntamos mas adelante la Sentencia de Tribunal Supremo de 13 de Julio de
1989 salvo que supusieran o tuvieran una proyección internacional relevante,
pero no la CID desarrollada por los Municipios que se mueven en el ámbito de
las Subvenciones y no suponen tratados internacionales
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